近兩年，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了利用《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（以下簡稱：《實(shí)施辦法》）投資新建熟料生產(chǎn)線項(xiàng)目的傾向。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年通過項(xiàng)目延續(xù)建設(shè)和產(chǎn)能置換方式在建水泥熟料生產(chǎn)線有30余條，熟料年產(chǎn)能超過4500萬噸；2018年1月份以來，部分省新公布13條熟料生產(chǎn)線產(chǎn)能置換新建項(xiàng)目方案，年產(chǎn)能近2000萬噸，全年延續(xù)項(xiàng)目和置換項(xiàng)目總計熟料產(chǎn)能6500萬噸以上，其中涉及產(chǎn)能置換的熟料產(chǎn)能在4100萬噸。在建項(xiàng)目中，除了延續(xù)項(xiàng)目和確因城市規(guī)劃需搬遷建設(shè)項(xiàng)目外，通過《實(shí)施辦法》新建項(xiàng)目的做法帶來“有效產(chǎn)能”增加，與“有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能”的政策初衷是相悖的。

  在整個行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的背景下，今年一季度水泥市場需求總量又下降4.5%，《實(shí)施辦法》有可能被利用而引發(fā)新一輪項(xiàng)目建設(shè)熱潮，給行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來負(fù)面影響。因此，對現(xiàn)有的《實(shí)施辦法》盡快進(jìn)行必要的修改，遏制新建水泥項(xiàng)目的傾向，強(qiáng)化落實(shí)“有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能”政策力度，加快去產(chǎn)能為重點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，穩(wěn)定水泥行業(yè)效益增長。

  一、對產(chǎn)能置換政策的理解

  國務(wù)院《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)【2013】41號）要求：1、分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目。對確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。2、引導(dǎo)產(chǎn)能有序退出。實(shí)施等量或減量置換，淘汰和退出落后產(chǎn)能。

  《關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2016】34號）要求：2017年底前，暫停實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)能置換。

  《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（工信部產(chǎn)業(yè)【2015】127號）和《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（工信部原【2017】337號）都提出產(chǎn)能置換實(shí)施辦法原則是：有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能，推動技術(shù)進(jìn)步，加快聯(lián)合重組，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。

  由于工信部原【2017】337號文已明確規(guī)定“落后產(chǎn)能”、“違規(guī)產(chǎn)能”“均不得用于產(chǎn)能置換”，因此，產(chǎn)能置換政策的應(yīng)用范圍主要是“分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目”?！皩Υ_有必要建設(shè)的項(xiàng)目”應(yīng)當(dāng)按照“有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能，推動技術(shù)進(jìn)步，加快聯(lián)合重組，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局”的原則進(jìn)行嚴(yán)控。

  二、分業(yè)施策才能有效壓減過剩產(chǎn)能

  《實(shí)施辦法》作為分類妥善處理 2017 年底之前已建或在建違規(guī)項(xiàng)目，依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)是務(wù)實(shí)的。實(shí)施等量或減量置換，也起到了一定的“有效壓減”作用，違規(guī)項(xiàng)目在補(bǔ)辦合規(guī)手續(xù)中，為尋求置換產(chǎn)能也付出了應(yīng)有的機(jī)會成本。

  水泥熟料產(chǎn)能應(yīng)分為實(shí)際產(chǎn)能和有效產(chǎn)能兩個概念。實(shí)際產(chǎn)能是指：現(xiàn)所有熟料生產(chǎn)線設(shè)計總產(chǎn)能；有效產(chǎn)能是指：能夠產(chǎn)生利潤的產(chǎn)能，水泥行業(yè)熟料生產(chǎn)線產(chǎn)能利用率的利潤平衡點(diǎn)至少要在40%以上。實(shí)際產(chǎn)能減去有效產(chǎn)能是無效產(chǎn)能，也就是過剩產(chǎn)能。隨著市場需求的變化，有效產(chǎn)能與無效產(chǎn)能之間也是可變的。現(xiàn)在和今后水泥需求的趨勢是逐漸下降，有效產(chǎn)能也會逐漸減少。水泥產(chǎn)能置換要將無效產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能，與市場發(fā)展趨勢相悖。

  從近兩年新建項(xiàng)目的勢頭說明，部分企業(yè)利用《實(shí)施辦法》不完全是為了解決已建項(xiàng)目的合規(guī)手續(xù)，而是更關(guān)注新上水泥建設(shè)項(xiàng)目。部分地方政府也樂意運(yùn)用《實(shí)施辦法》來支持投資商新建水泥項(xiàng)目，根本無視本省水泥產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的事實(shí)。試想，《實(shí)施辦法》如果僅用于分類妥善處理已建項(xiàng)目合規(guī)問題，杜絕利用無效產(chǎn)能置換后新建項(xiàng)目，就可以從源頭上“有效壓減水泥熟料過剩產(chǎn)能”，產(chǎn)能置換政策就變成了一個去產(chǎn)能的好政策。

  水泥和鋼鐵、煤炭、玻璃不一樣，水泥具有產(chǎn)品同質(zhì)化和市場區(qū)域化的特征，在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的情況下就應(yīng)該遏制任何形式的新建項(xiàng)目。鋼鐵、煤炭和玻璃都有品種多樣性，雖然總產(chǎn)能過剩，但不同時期市場對不同品種的需求有變化，該投資的項(xiàng)目還是需要建設(shè)。行業(yè)不同，政策有別，這才是分業(yè)施策。

  三、“無效產(chǎn)能”本該列為去產(chǎn)能對象

  2017年全國熟料實(shí)際年產(chǎn)能20.8億噸，當(dāng)年生產(chǎn)熟料14億噸，熟料的產(chǎn)能利用率68%。要達(dá)到國辦發(fā)【2016】34號文件提出的“產(chǎn)能利用率回到合理區(qū)間”的目標(biāo)任務(wù)，即使市場需求不變?nèi)詾?4億噸，熟料產(chǎn)能利用率要回到合理區(qū)間80%，即17.5億噸，過剩產(chǎn)能量是3.3億噸。根據(jù)2017年中國水泥協(xié)會產(chǎn)能利用率調(diào)研分析結(jié)果，至少有1億噸以上熟料產(chǎn)能是處于長期停產(chǎn)或極低利用率的“無效產(chǎn)能”。

  長期停產(chǎn)的、無資產(chǎn)效益回報的“無效產(chǎn)能”本該列為去產(chǎn)能對象。通過政府引導(dǎo)，企業(yè)自愿基礎(chǔ)上設(shè)立各省水泥去產(chǎn)能專項(xiàng)資金，創(chuàng)新建立市場化運(yùn)行機(jī)制，加快過剩產(chǎn)能有序退出市場，是水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，也是落實(shí)黨的十九大報告提出的新動能轉(zhuǎn)換的需要。

  通過《實(shí)施辦法》新建的生產(chǎn)線，單線規(guī)模大了，勞動生產(chǎn)率提高了，但新建項(xiàng)目的技術(shù)水平比被置換的舊線提高有限，本質(zhì)上還是重復(fù)技術(shù)的建設(shè)項(xiàng)目，與“推動技術(shù)進(jìn)步”的要求還有較大差距。

  如果不是為了建新線的需要，“無效產(chǎn)能”的企業(yè)沒人愿意去收購，新建項(xiàng)目的持續(xù)不停，也沒人敢去“加快聯(lián)合重組”。

  四、跨地區(qū)產(chǎn)能置換無益于優(yōu)化市場布局

  除了目前的西藏地區(qū)，其他各省市自治區(qū)水泥行業(yè)均存在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。有些新建項(xiàng)目在本省內(nèi)產(chǎn)能置換指標(biāo)不夠，就到外省區(qū)去購買，實(shí)際上是加大了本省的原有產(chǎn)能過剩程度，對優(yōu)化本省水泥市場布局無任何意義。彼此都是產(chǎn)能過剩省份，進(jìn)行項(xiàng)目產(chǎn)能指標(biāo)置換，目的不是為了去產(chǎn)能和優(yōu)化市場布局，只是為了新建項(xiàng)目需要。不論在本省內(nèi)產(chǎn)能置換還是跨地區(qū)產(chǎn)能置換來新建項(xiàng)目，沒有解決產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題，沒有創(chuàng)造新的市場消費(fèi)空間，也很難符合優(yōu)化市場布局的“全局原則”和“市場拓展原則”。

  五、政策建議

  按照國辦發(fā)【2016】34號文件中發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，“加強(qiáng)對行業(yè)關(guān)鍵、共性問題的研究，反映企業(yè)訴求，反饋政策落實(shí)情況，提出相關(guān)政策建議”的要求，在征求部分大企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人意見和調(diào)研基礎(chǔ)上，針對《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》在執(zhí)行中遇到的問題，提出以下修改建議，供政府主管部門參考：

  1、除了因城市規(guī)劃、國家重點(diǎn)工程建設(shè)需要搬遷正在運(yùn)行的水泥企業(yè)外，其他一律不得新建生產(chǎn)線。2017年以前已批未建水泥項(xiàng)目，一律不得以產(chǎn)能置換方式再投資新建生產(chǎn)線。

  2、鼓勵應(yīng)用新工藝、新技術(shù)對現(xiàn)有生產(chǎn)線在回轉(zhuǎn)窯主機(jī)裝備規(guī)格不變的情況下進(jìn)行環(huán)境保護(hù)、能效提升、提高資源綜合利用水平的技術(shù)改造。

  3、開展水泥窯協(xié)同處置項(xiàng)目只能在現(xiàn)有水泥熟料生產(chǎn)線上投資改造，不得通過產(chǎn)能置換來投資新建水泥熟料生產(chǎn)線進(jìn)行。

  4、連續(xù)停產(chǎn)一年以上的水泥熟料生產(chǎn)線或年熟料產(chǎn)能利用率低于20%的生產(chǎn)線不能作為產(chǎn)能置換指標(biāo)。

  5、建議對列為產(chǎn)能置換指標(biāo)的水泥熟料生產(chǎn)線，由政府部門網(wǎng)站和中國水泥協(xié)會網(wǎng)站同時對社會公示，增加“監(jiān)督合力”。對公示內(nèi)容有異議的，列為產(chǎn)能置換指標(biāo)的熟料生產(chǎn)線所在省級水泥協(xié)會組織需要出具證明材料。