[獨家]再讀水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法
自工信部下發(fā)施行新《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》(工信部原[2017]337號)已有4個多月,從已公布水泥產(chǎn)能置換項目有13條水泥熟料生產(chǎn)線,涉及7個省區(qū)11家企業(yè),置換后產(chǎn)能接近2000萬噸。新《實施辦法》正在發(fā)揮作用。不過,所公布的部分項目倒有據(jù)稱為在新政前已獲地方主管部門認可的但未公告過產(chǎn)能置換方案項目。
新《實施辦法》適用范圍在文件中已很清楚指明是兩類項目,一類是新建水泥熟料項目;另一類是已經(jīng)由工信部、發(fā)改委聯(lián)合明確由地方視情處理、但尚未公告產(chǎn)能置換方案的在建水泥熟料項目。后一類中還包括業(yè)內(nèi)所稱的在建違規(guī)(未完成清理)項目。這類在建項目只要是在新政之前,尚未公告過產(chǎn)能置換方案的項目,應該按新政實施產(chǎn)能減量置換(西藏除外,實施等量置換)。
從2017年2月1日起施行我國固定資產(chǎn)投資領域第一部行政法規(guī)《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(國務院令第673號)。出臺條例的根本目的,是通過加強投資領域法治建設,落實企業(yè)投資自主權,確立企業(yè)的投資主體地位。企業(yè)投資項目依法依規(guī)由企業(yè)自主決策,自擔風險。
對于投資新建水泥熟料項目執(zhí)行《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》。根據(jù)國務院《關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄(2016年本)的通知》(國發(fā)〔2016〕72號),水泥項目屬備案管理投資項目?!锻ㄖ访鞔_,對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)的項目,要嚴格執(zhí)行《國務院關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發(fā)〔2013〕41號),各地方、各部門不得以其他任何名義、任何方式備案新增產(chǎn)能項目。41號文件明確,產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目建設,須制定產(chǎn)能置換方案,實施等量或減量置換。在新《實施辦法》中明確,嚴禁備案和新建擴大產(chǎn)能的水泥熟料項目。確有必要新建的,必須實施減量或等量置換,制定產(chǎn)能置換方案。
什么是確有必要新建?應該按《水泥行業(yè)規(guī)范條件(2015 年本)》(工信部公告2015年第5號)建設要求與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)范條件,水泥建設項目(包括水泥熟料和水泥粉磨),應符合主體功能區(qū)規(guī)劃,國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策,當?shù)厮喙I(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。建設用地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地使用標準。新建水泥項目應當統(tǒng)籌構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。新建水泥熟料項目,須兼顧協(xié)同處置當?shù)爻鞘泻彤a(chǎn)業(yè)固體廢物。新建水泥粉磨項目,要統(tǒng)籌消納利用當?shù)剡m合用作混合材的固體廢物。建設水泥熟料項目,必須實施等量或減量置換。
《規(guī)范條件》明確要求,新建水泥項目應當統(tǒng)籌構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。新建水泥熟料項目,須兼顧協(xié)同處置當?shù)爻鞘泻彤a(chǎn)業(yè)固體廢物。《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2013年修正本)》將利用現(xiàn)有2000噸/日及以上新型干法水泥窯爐處置工業(yè)廢棄物、城市污泥和生活垃圾列為鼓勵類。國辦發(fā)34號文件明確,利用水泥窯協(xié)同處置城市生活垃圾或危險廢物、電石渣等固廢伴生水泥項目,必須依托現(xiàn)有新型干法水泥熟料生產(chǎn)線進行不擴產(chǎn)能的改造。嚴防借開展協(xié)同處置之名建設新增水泥熟料產(chǎn)能的項目。這一系列政策鼓勵利用現(xiàn)有新型干法水泥窯爐處置項目,對于合法合規(guī)新建水泥項目要求兼顧協(xié)同處置,嚴禁借處置名義建設新增水泥熟料產(chǎn)能項目。
實行備案管理的項目,按照屬地原則備案,企業(yè)應當在開工建設前通過在線平臺將下列信息告知備案機關(由省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府規(guī)定):(一)企業(yè)基本情況;(二)項目名稱、建設地點、建設規(guī)模、建設內(nèi)容;(三)項目總投資額;(四)項目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。建設項目產(chǎn)能置換方案由項目業(yè)主按照《實施辦法》制定,報項目建設地省級主管部門。備案通過國家建立的項目在線監(jiān)管平臺辦理。
什么樣的產(chǎn)能可用于置換?2018年1月1日以后在省級工業(yè)和信息化主管部門門戶網(wǎng)上公告關停退出的產(chǎn)能。已超過國家明令淘汰期限的落后產(chǎn)能,已享受獎補資金和政策支持的退出產(chǎn)能,無生產(chǎn)許可的水泥熟料產(chǎn)能,這三類產(chǎn)能不得用于產(chǎn)能置換。用于置換的產(chǎn)能指標不得重復使用,即俗稱的“一女多嫁”。對于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2011年本)》淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備所規(guī)定窯徑3米及以下水泥機立窯(2012年)、干法中空窯(生產(chǎn)高鋁水泥、硫鋁酸鹽水泥等特種水泥除外)、立波爾窯、濕法窯中,機立窯應于2012年年底前淘汰,其他窯為國家產(chǎn)業(yè)政策已明令淘汰或立即淘汰。以上落后產(chǎn)能不能用于產(chǎn)能置換。但在以往產(chǎn)能置換中也曾有過此類情況出現(xiàn)。
產(chǎn)能可否異地置換?國發(fā)41號文件在調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局中肯定為,支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換,引導國內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中,推動形成分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。2015年4月,工信部下發(fā)《部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》(工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號,文件有效期至2017年12月31日)。文件再次明確,支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換,引導國內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中,推動形成分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。鼓勵各地積極探索實施政府引導、企業(yè)自愿、市場化運作的產(chǎn)能置換指標交易。2016年5月,國務院辦公廳《關于促進建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導意見》(國辦發(fā)〔2016〕34號)規(guī)定,2017年底前,暫停實際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料產(chǎn)能置換。2018年起則按新《實施辦法》要求,產(chǎn)能置換應有利于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化,需跨省、自治區(qū)、直轄市開展置換的,產(chǎn)能指標應由轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地省級主管部門分別核實確認,在各自門戶網(wǎng)上公告。從已公布省區(qū)市產(chǎn)能置換辦法看,有些省依據(jù)本地區(qū)規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整安排,不允許外省產(chǎn)能置換進來。
用于置換的產(chǎn)能如何確定?新《實施辦法》明確,依據(jù)項目備案或核準文件上的設計產(chǎn)能確定。用于置換的生產(chǎn)線在其生產(chǎn)過程中,由于種種原因(包括虛報)產(chǎn)能不能或不可能達產(chǎn),此時,用于置換的產(chǎn)能不按設計產(chǎn)能確定,采取產(chǎn)能推算方式,即按窯外徑推算確定。由于文件將生產(chǎn)線投產(chǎn)后事實上不能達產(chǎn)情況之下的產(chǎn)能值與在此情況下,如何使用窯徑推算方法確定可用于置換的產(chǎn)能值時,都用了實際產(chǎn)能一詞,嚴密性上有點欠缺。因為完全可以不涉及到實際產(chǎn)能,即用于置換的產(chǎn)能依據(jù)項目備案或核準文件上的設計產(chǎn)能確定。如果設計產(chǎn)能大于按文件所附“水泥熟料產(chǎn)能換算表”以水泥回轉(zhuǎn)窯外徑推算的水泥熟料產(chǎn)能時,用于置換的產(chǎn)能按換算表推算確定。
《實施辦法》規(guī)定,項目建設地省級主管部門負責核實確認產(chǎn)能置換方案的真實性、合規(guī)性,并在部門門戶網(wǎng)上公示無異議后予以公告。需跨省、自治區(qū)、直轄市開展置換的,產(chǎn)能指標應由轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地省級主管部門分別核實確認,在各自門戶網(wǎng)上公告?!镀髽I(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定,備案通過國家建立的項目在線監(jiān)管平臺辦理。文件都以行政法規(guī)形式確立了在線平臺、部門門戶網(wǎng)的法律地位。
國發(fā)41號文件和工信部127號文件中都提出了有效產(chǎn)能概念,即支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換,引導國內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中。有效產(chǎn)能應是指非落后產(chǎn)能,即不能是產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰類產(chǎn)能、不能是生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的產(chǎn)能、不能是能耗、環(huán)保、安全、技術達不到標準的產(chǎn)能、更不能是違規(guī)建設的產(chǎn)能。簡言之,有效產(chǎn)能必須是合規(guī)合法的產(chǎn)能。
在市場經(jīng)濟條件下,供給適度大于需求是市場競爭機制發(fā)揮作用的前提,有利于調(diào)節(jié)供需,促進技術進步與管理創(chuàng)新。但產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴重超過有效需求時,就是產(chǎn)能嚴重過剩。產(chǎn)品生產(chǎn)能力是指合規(guī)合法產(chǎn)能。當產(chǎn)能利用率在合理區(qū)間內(nèi)時,總會有一部分競爭力較弱的生產(chǎn)能力日子不太好過,直接表現(xiàn)為企業(yè)產(chǎn)能利用率低,利潤低下,甚至虧損。如市場回暖時,日子稍微好過些。這部分產(chǎn)能不能算作無效產(chǎn)能。能進入產(chǎn)能帳本的產(chǎn)能應是合規(guī)合法產(chǎn)能,即有效產(chǎn)能。對“僵尸”企業(yè)產(chǎn)能本就不應該入產(chǎn)能帳本。
企業(yè)投資項目依法依規(guī)由企業(yè)自主決策。水泥企業(yè)依托現(xiàn)有裝置向超低排放10、50、100目標治污減排投資項目,不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。依托現(xiàn)有裝置追趕行業(yè)能效“領跑者”(2017年第一名葉城天山水泥有限責任公司可比熟料綜合能耗95.7kgce/t)節(jié)能降耗投資項目,不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。依托現(xiàn)有裝置以達到安全標準化一級,在有限空間實施代替人工作業(yè)減少事故等投資項目,不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。企業(yè)自主決策,認為通過自行或聯(lián)合重組方式減量置換新建生產(chǎn)線能取得合理投資回報,生產(chǎn)線升級了,節(jié)能減排了,兼顧協(xié)同處置了,使競爭乏力的過剩產(chǎn)能盡快退出了,為化解產(chǎn)能盡了一份力,有什么不可行的呢?更進一步說,企業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈,甚至跨行業(yè)合規(guī)合法投資行為都是企業(yè)自主權。
在5月2日的國務院常務會議上,李克強總理明確要求,將企業(yè)開辦時間和工程建設項目審批時間壓減一半以上,進一步優(yōu)化營商環(huán)境。李克強指出,落實中央經(jīng)濟工作會議部署和《政府工作報告》任務,深化“放管服”改革,解決營商環(huán)境中存在的企業(yè)開辦和工程建設項目審批效率低、環(huán)節(jié)多、時間長等問題,有利于降低制度性交易成本、激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活力。有關部門必須下大力氣解決,該減必須減。
《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》使水泥企業(yè)的投資行為有章可循,有法可依。主管部門依法加強事中事后監(jiān)管,符合深化“放管服”改革精神。沒有必要對水泥企業(yè)合法合規(guī)投資行為再加柵圍欄。
編輯:唐益平
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