作為改善困難群眾住房條件的政策工具，棚改貨幣化安置具有容易操作、成本較低等優(yōu)勢(shì)，不應(yīng)該完全退出，但應(yīng)該把握棚改項(xiàng)目資金的供應(yīng)總量和節(jié)奏。在棚改貸項(xiàng)目的審批過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目做前瞻性評(píng)估，尤其關(guān)注項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的供求結(jié)構(gòu)造成何種程度的影響，因城施策進(jìn)行審批，減小棚改項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的沖擊。

  “暫停了，聽說正在重新審批。”

  6月29日，記者詢問起棚改貸申請(qǐng)情況時(shí)，參與某四線城市棚改項(xiàng)目的地產(chǎn)商人王明軒（化名）這么說。

  王明軒申請(qǐng)的棚改貸款用于工程費(fèi)支付，他告訴記者，項(xiàng)目前期向當(dāng)?shù)貒?guó)開行的申請(qǐng)相當(dāng)順利，“還款期限都確定了，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)也點(diǎn)頭了”。

  王明軒聽說，他的項(xiàng)目之所以暫停審批，主要是當(dāng)?shù)貒?guó)開行正在檢查承建方當(dāng)?shù)爻峭豆疽恍┎僮鞯暮弦?guī)性，而在聽聞了國(guó)開行將棚改貸審批權(quán)限上收至總行之后，他表示，“肯定會(huì)拖慢我們的整體進(jìn)度”。

  實(shí)際上，王明軒的遭遇并非個(gè)例。2018年以來，棚改項(xiàng)目推進(jìn)的速度和節(jié)奏都在放慢。從6月25日起，有關(guān)國(guó)開行棚改貸款政策調(diào)整的傳聞，開始受到廣泛關(guān)注。據(jù)報(bào)道，國(guó)開行將棚改合同簽訂審批權(quán)限上收至總行，分支行新項(xiàng)目基本暫停審批。

  宏觀層面，政府的態(tài)度正在變得更加審慎?！柏泿呕仓谩币阎饾u從官方表述中淡出。而一些相對(duì)發(fā)達(dá)省份目標(biāo)出現(xiàn)下調(diào)，如北京，2017年棚改安置房竣工27111套，2018年的目標(biāo)則下調(diào)至完成棚戶區(qū)改造2.36萬戶，山東2017年的棚改住房開工套數(shù)為84.3萬套，2018年則為76萬套。

  而在具體的操作層面，隨著地方房地產(chǎn)庫(kù)存規(guī)模下降和隱性債務(wù)壓力上升，地方政府對(duì)棚改的熱情有所下降，金融機(jī)構(gòu)的審核力度也在加強(qiáng)，地方棚改項(xiàng)目融資困難的情況在2018年越發(fā)頻繁。

  過去幾年的棚改貨幣化安置促進(jìn)下，三四線城市庫(kù)存去化加速，同時(shí)，部分城市房?jī)r(jià)上漲過快，需求顯著透支，修正或調(diào)整已有的棚改政策，或已迫在眉睫。

  中小城市貨幣化補(bǔ)償比例高

  2008年，中央啟動(dòng)保障性安居工程以來，棚改一直處在加速階段。

  數(shù)據(jù)顯示，2006年至2011年底，全國(guó)累計(jì)開工改造各類棚戶房超過1000萬套，到2014年底，這一數(shù)字升到2080萬套，而2015年到2017年則累計(jì)開工1816萬套。到2017年5月份，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，定下再改造各類棚戶區(qū)1500萬套的目標(biāo)。

  這其中也有過波動(dòng)。2013年，國(guó)務(wù)院曾將當(dāng)年棚改目標(biāo)由304萬戶下調(diào)至232萬戶，資金壓力被認(rèn)為是主要原因。此后，央行從2014年開始定向發(fā)放的抵押補(bǔ)充貸款PSL，開始承擔(dān)提供棚改資金的任務(wù)。

  數(shù)據(jù)顯示，5月末，央行對(duì)國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家銀行PSL余額為3.12萬億元，創(chuàng)歷史新高。今年前5月PSL新增4371億，相比去年同期多增1424億元，同樣創(chuàng)下新高。

  這些資金絕大多數(shù)轉(zhuǎn)化為了地方政府的棚戶區(qū)改造支出。中信建投證券房地產(chǎn)研究團(tuán)隊(duì)數(shù)據(jù)顯示，2014-2016年P(guān)SL占兩大政策性銀行（國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行）棚改貸款總額的比例分別為90%、90%和82%，2018年一季度為64%。

  資金充足、政策支持的背景下，著力于去庫(kù)存的棚改貨幣化安置，也開始逐漸成為棚改的主角。2016年和2017年的政府工作報(bào)告中，均有“提高貨幣化安置比例”的明確提法。

  從貨幣化安置比例來看，從2014年到2016年占比分別為9.0%，29.9%，48.5%。分地方看，湖南和陜西在2017年上半年的貨幣化安置比例就已分別達(dá)到86.3%和73.2%。

  對(duì)于這套棚改資金體系，海通證券分析師姜超曾撰文進(jìn)行描述：央行通過PSL向國(guó)開行發(fā)放貸款，國(guó)開行通過棚改專項(xiàng)貸款向地方政府發(fā)放貸款，地方政府通過貨幣化安置向棚戶區(qū)居民發(fā)放補(bǔ)償款，地方政府拆遷賣地后償還國(guó)開行貸款，國(guó)開行償還央行貸款，形成資金流的閉環(huán)。

  王明軒告訴記者，他所了解的棚改項(xiàng)目中，補(bǔ)償方式包括實(shí)物、實(shí)物+現(xiàn)金、房票、房票+現(xiàn)金、現(xiàn)金等多種手段。有的還可由棚改居民自行選擇采取何種方式進(jìn)行補(bǔ)償，但一般來說，去化周期長(zhǎng)的中小城市和位置一般的項(xiàng)目會(huì)有更多貨幣化補(bǔ)償，而大城市的實(shí)物補(bǔ)償比例會(huì)更高。

  三四線土地市場(chǎng)新庫(kù)存

  從數(shù)據(jù)來看，前一階段棚改在三四線城市去庫(kù)存的過程中起到了重要作用。

  易居研究院的百城庫(kù)存報(bào)告顯示，2018年5月份，受其監(jiān)測(cè)的100個(gè)城市中，三四線城市新建商品住宅存銷比為9.8個(gè)月，是2010年以來的月度最低值。

  而在去化過程中，不可避免地產(chǎn)生了價(jià)格波動(dòng)。一方面，大規(guī)模棚戶區(qū)改造會(huì)在短期內(nèi)釋放出大量購(gòu)房需求；另一方面，通過PSL獲得充足資金支持的貨幣化安置又增強(qiáng)了其購(gòu)買力，雙重作用下，三四線城市庫(kù)存去化速度陡升，部分城市也出現(xiàn)了價(jià)格快速上漲的情況。

  易居研究院發(fā)布的百城房?jī)r(jià)報(bào)告顯示，5月，其監(jiān)測(cè)的100個(gè)城市新建商品住宅成交均價(jià)為12514元/平方米，環(huán)比增長(zhǎng)0.7%，同比增長(zhǎng)11.3%。其中，三四線城市新房成交均價(jià)同比增幅達(dá)到11.8%。

  盡管這輪三四線城市房?jī)r(jià)上漲被認(rèn)為受需求外溢、政策寬松、品牌房企下沉等多方面因素影響，但多位受訪人士也均指出，棚改貨幣化安置也是重要推手之一。

  這種看法的一大例證是，此輪三四線城市的上漲，并非集中在東部一二線城市周邊的三大城市圈，而是全國(guó)范圍內(nèi)普遍的上揚(yáng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年1-5月份，東部、中部、西部和東北地區(qū)的商品房銷售額分別增長(zhǎng)2.1%、26.9%、26.8%和18.9%。

  需求側(cè)行情迅猛，供給側(cè)火熱依舊。中國(guó)指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，5月，三四線城市完成土地出讓金為1654億元，環(huán)比增加66%；此外，成交樓面均價(jià)、土地平均溢價(jià)率等各項(xiàng)數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)率都明顯高于一二線城市。

  不難看出，棚改貨幣化安置助推的上漲壓力，已經(jīng)在三四線城市的土地市場(chǎng)有所顯現(xiàn)。而從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，土地價(jià)格的上漲或?qū)⑦M(jìn)一步推高房?jī)r(jià)。對(duì)于收入較低的三四線城市來說，或?qū)⑿纬尚碌膸?kù)存。

  這其中的一個(gè)重要因素，是棚改對(duì)房地產(chǎn)銷售的拉動(dòng)作用或?qū)⒆呦蛳滦小！芭锔膶?duì)房地產(chǎn)投資的拉動(dòng)在2018年上半年達(dá)到頂點(diǎn)”，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)嚴(yán)金明表示。

  易居研究院分析師崔霽則認(rèn)為，未來三年，棚改去庫(kù)存面積占住宅銷售比重將會(huì)持續(xù)下滑，考慮到國(guó)開行發(fā)放棚改貸款的意愿減弱，預(yù)計(jì)貨幣化安置比例進(jìn)一步提升的空間不大，棚改對(duì)三四線城市房地產(chǎn)的拉動(dòng)效應(yīng)將會(huì)減弱。

  把握棚改資金總量和節(jié)奏

  在棚改貨幣化、一線城市需求外溢、品牌房企進(jìn)軍等多方面因素影響下，三四線城市庫(kù)存去化加速，部分城市房?jī)r(jià)上漲過快，需求顯著透支，面臨著市場(chǎng)和債務(wù)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，修正或調(diào)整已有的住房政策，或已迫在眉睫。

  這首先體現(xiàn)在三四線城市去庫(kù)存的政策導(dǎo)向上。

  按照住建部在2017年發(fā)布的文件要求，商品住房庫(kù)存消化周期在12-6個(gè)月的要增加供地，上述易居研究院的庫(kù)存數(shù)據(jù)也顯示，部分三四線城市的去庫(kù)存任務(wù)已經(jīng)完成，補(bǔ)庫(kù)存的需求正在增長(zhǎng)。

  根據(jù)去庫(kù)存政策，部分三四線城市的首付比例只有20%，有些城市還有一次性財(cái)政補(bǔ)貼，棚改項(xiàng)目刺激了的大量中低收入群體的需求。新城集團(tuán)高級(jí)副總裁歐陽(yáng)捷指出，當(dāng)在這種刺激下，房?jī)r(jià)上漲到高點(diǎn)時(shí)，購(gòu)買力不足導(dǎo)致市場(chǎng)降溫，需求就會(huì)萎縮，如果市場(chǎng)好的時(shí)候，土地供應(yīng)放量，就會(huì)導(dǎo)致新一輪庫(kù)存產(chǎn)生，房?jī)r(jià)滯漲甚至下降。

  其次，棚改貨幣化政策的未來走向，也成為近期關(guān)注的焦點(diǎn)。有業(yè)內(nèi)人士指出，棚改貨幣化安置的政策目的早已完成，該政策應(yīng)該逐步退出。

  對(duì)此，嚴(yán)金明認(rèn)為，作為改善困難群眾住房條件的政策工具，棚改貨幣化安置具有容易操作、成本較低等優(yōu)勢(shì)，不應(yīng)該完全退出，但應(yīng)該把握棚改項(xiàng)目資金的供應(yīng)總量和節(jié)奏。具體來看，在棚改貸項(xiàng)目的審批過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目做前瞻性評(píng)估，尤其關(guān)注項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的供求結(jié)構(gòu)造成何種程度的影響，因城施策進(jìn)行審批，減小棚改項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的沖擊。

  實(shí)際上，已有部分城市在近期做出了對(duì)棚改政策的調(diào)整。6月28日，安徽省馬鞍山市表示，今年推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，一方面要強(qiáng)化棚改成本控制，另一方面要因地制宜確定棚改安置方式。全市將擴(kuò)大實(shí)物住房安置比例，減少棚改貨幣化安置比例。